LA CORTE DEI CONTI
SEZIONI RIUNITE IN SEDE GIURISDIZIONALE
in speciale composizione
composta dai seguenti magistrati:
Mario Pischedda - Presidente relatore
Emanuela Pesel - Consigliere
Maria Luisa Romano - Consigliere
Domenico Guzzi - Consigliere
Alessandra Sanguigni - Consigliere
Giulia De Franciscis - Consigliere correlatore
Chiara Vetro - Consigliere
ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio iscritto al n.
n. 618/SR/EL del registro di Segreteria di queste Sezioni riunite sul
ricorso proposto, ex art. 11, comma 6, lettera e), del codice di
giustizia contabile dal Comune di Napoli, in persona del Sindaco pro
tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Andreottola
(antonio.andreottola@pec.comune.napoli.it) e Fabio Ferrari,
(fabiomaria.ferrari@pec.comune.napoli.it) ed elettivamente
domiciliato presso lo Studio Legale Leone, in Roma, via Appennini n.
46;
avverso la deliberazione della Sezione regionale di controllo
della Campania n. 107 del 10 settembre 2018 con la quale e' stata
affermata l'inadeguatezza delle misure correttive adottate
dall'amministrazione ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 148
bis, comma 3, del Testo Unico degli Enti Locali ed e' stata preclusa
l'attuazione dei programmi di spesa nei termini meglio specificati in
parte motiva;
Visto il ricorso introduttivo del giudizio;
Visti i decreti presidenziali di fissazione dell'odierna udienza,
di composizione del Collegio e di nomina dei relatori del presente
giudizio;
Esaminati gli atti e i documenti di causa;
Uditi, nell'udienza pubblica del 21 novembre 2018, il consigliere
relatore Giulia De Franciscis, l'avv. Fabio Ferrari, per la parte
ricorrente ed il Pubblico Ministero nella persona del vice
Procuratore generale cons. Marco Boncompagni;
Vista la sentenza non definitiva in data odierna con la quale e'
stato respinto il motivo d'impugnazione relativo alla violazione e
falsa applicazione dell'art. 148 bis, comma 3, del Testo unico degli
enti locali ed e' stata accolta la domanda cautelare, sospendendo
l'efficacia della delibera impugnata.
Ritenuto in fatto
1. Con ricorso depositato in data 11 ottobre 2018, ritualmente
notificato, il Comune di Napoli contesta la deliberazione n. 107 del
10 settembre 2018, con la quale la Sezione regionale di controllo
della Campania ha statuito l'inadeguatezza delle misure correttive
adottate dall'amministrazione ai sensi e per gli effetti di cui
all'art. 148 bis, comma 3, del Testo Unico degli Enti Locali (Tuel),
approvato con d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267 e successive modifiche ed
integrazioni, ed ha precluso l'attuazione dei programmi di spesa nei
termini meglio specificati in parte motiva, sino all'adozione delle
necessarie manovre correttive.
La delibera impugnata e' la prosecuzione del procedimento avviato
con la deliberazione n. 240 del 16 ottobre 2017 nella quale venivano
accertate diverse irregolarita' e criticita', tra le quali, per
quanto interessa in questa sede, l'erroneita' del riaccertamento
straordinario dei residui, e veniva chiesto all'amministrazione
comunale di provvedere, a titolo di misure correttive ex art. 148 bis
Tuel, alla riedizione del predetto riaccertamento straordinario, con
specifico riferimento alla costituzione e corretta quantificazione
del fondo oneri e passivita' potenziali e del fondo destinato alla
neutralizzazione finanziaria dell'anticipazione ottenuta dal fondo di
rotazione ai sensi dell'art. 243-ter Tuel.
La delibera accertava altre irregolarita' che, in seguito a
ricorso giurisdizionale del comune, venivano in parte ridimensionate
con sentenza di queste Sezioni riunite n. 11/2018.
Successivamente alla pubblicazione della predetta sentenza la
Giunta comunale con deliberazione n. 170 del 20 aprile 2018, adottava
le misure correttive richieste dalla Sezione di controllo,
nell'ambito delle quali si e' proceduto alla riedizione del
riaccertamento straordinario dei residui ed al conseguente ricalcolo
dei disavanzi da applicare a ciascun esercizio, a far data dal primo
gennaio 2015.
L'esame delle suddette misure correttive ha portato all'adozione
della pronuncia impugnata.
Il giudizio negativo della Sezione regionale si fonda sulla
contestazione dall'amministrazione di diverse irregolarita' e
criticita' contabili, consistenti:
a) nella errata riedizione del riaccertamento straordinario
dei residui;
b) nel conseguente errato calcolo del "maggiore disavanzo"
(c.d. extra-deficit);
c) nella mancata applicazione nell'esercizio 2018 della quota
di maggior disavanzo non recuperato nei due esercizi precedenti;
d) nella inidoneita' del piano straordinario di alienazioni a
far fronte ai minori trasferimenti erariali che si sarebbero
verificati nel 2019 in conseguenza dell'accertata elusione del saldo
di finanza pubblica.
Con particolare riferimento alle irregolarita' concernenti la
riedizione del riaccertamento straordinario la Sezione regionale di
controllo contesta l'erroneita' dell'azzeramento del Fondo
anticipazioni liquidita' disposto dall'amministrazione, con
imputazione del corrispondente importo al Fondo per i crediti di
dubbia esigibilita', sostenendo che l'art. 1, comma 814, della l. 27
dicembre 2017, n. 205, dettante l'interpretazione autentica dell'art.
2, comma 6, del d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con
modificazioni, dalla 1. 6 agosto 2015, n. 125, non possa essere
interpretato nel senso di legittimare tout court detta "traslazione"
di risorse, avendo soltanto riconosciuto la possibilita' di
retrodatarne la contabilizzazione degli effetti. Conseguentemente,
secondo la Sezione, resta ferma l'interpretazione costituzionalmente
orientata ed integrata dai principi dettati in materia dalla Corte
costituzionale, precedentemente elaborata e condivisa anche
dall'amministrazione comunale, nel senso di ritenere ammissibile la
misura in questione esclusivamente nei limiti degli incassi in conto
residui registrati nell'anno in corso.
2. Il Comune di Napoli si duole delle statuizioni negative rese
nell'impugnata decisione della Sezione regionale di controllo,
contestando tutte le criticita' riscontrate e, in via cautelare,
chiede che ne vengano sospesi gli effetti.
Un primo ordine di contestazioni concerne la violazione e falsa
applicazione dell'art. 148 bis, comma 3, del Tuel, sotto il profilo
dell'asserito mancato rispetto della procedura bifasica prevista
dalla suddetta norma per pervenire al blocco della spesa.
La seconda censura concerne la violazione e falsa applicazione
dell'art. 193 Tuel, in quanto la deliberazione non si limita a
disporre il blocco della spesa, ma afferma altresi' l'obbligo di
adozione di provvedimenti di ripristino dello squilibrio, aggiungendo
che, in mancanza, si produrra' lo scioglimento degli organi ai sensi
e per gli effetti del predetto art. 193.
Il terzo motivo di ricorso contesta sempre la violazione
dell'art. 148 bis, comma 3, Tuel, sotto il profilo della mancata
specifica indicazione dei programmi di spesa non consentiti.
Il quarto motivo di ricorso contesta nel merito le criticita' e
le irregolarita' contabili riscontrate dalla Sezione di controllo. In
particolare, per quanto rileva in questa sede, l'amministrazione
ricorrente contesta la censura concernente l'utilizzo in misura
integrale delle risorse accantonate nel Fondo anticipazioni
liquidita' per finanziare il Fondo crediti di dubbia esigibilita'.
3. Nelle proprie conclusioni la Procura generale, ritiene
infondati tutti i motivi del ricorso ad eccezione di quello
riguardante la facolta' di utilizzare le risorse accantonate nel
fondo anticipazione di liquidita' a copertura del fondo crediti di
dubbia esigibilita'. Ritiene in proposito che il quadro normativo
vigente e gli indirizzi giurisprudenziali espressi dalle Sezioni
riunite in sede giurisdizionale (SS.RR. n. 26/2016/EL) e dalla
Sezione delle Autonomie di questa Corte (Sez. Aut. n. 33/2015)
suffraghino il legittimo esercizio di tale facolta', sicche'
l'operato del Comune di Napoli e' da ritenere legittimo, avendo dato
lineare applicazione alla previsione normativa.
4. All'odierna udienza pubblica le parti hanno illustrato le
argomentazioni contenute negli atti scritti confermando le relative
conclusioni.
5. Con sentenza non definitiva in pari data, il cui dispositivo
e' stato letto in udienza, sono stati respinti i motivi di
impugnazione di cui ai numeri 1 (comprensivo dei submotivi) 2 e 3 del
ricorso, e' stato disposto di sollevare con separata ordinanza,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 6, del
d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito con modificazioni dalla 1. 6
agosto 2015, n. 125 e dell'art. 1, comma 814, della 1. 27 dicembre
2017, n. 205, di interpretazione autentica della predetta norma, e'
stato sospeso il giudizio in relazione al predetto ed ai restanti
capi (n. 5 e 6) di domanda ed e' stata accolta la domanda cautelare e
per l'effetto e' stata sospesa l'efficacia della delibera impugnata.
Diritto
1. Le norme di dubbia costituzionalita'. Con la presente
ordinanza, in aderenza al dispositivo letto in udienza, si solleva la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 6, del
d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito con modificazioni dalla l. 6
agosto 2015, n. 125 ("Gli enti destinatari delle anticipazioni di
liquidita' a valere sul fondo per assicurare la liquidita' per
pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili di cui all'articolo
1 del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n. 64, utilizzano la quota
accantonata nel risultato di amministrazione a seguito
dell'acquisizione delle erogazioni, ai fini dell'accantonamento al
fondo crediti di dubbia esigibilita' nel risultato di
amministrazione") e dell'art. 1, comma 814, della 1. 27 dicembre
2017, n. 205, di interpretazione autentica della predetta norma
("L'articolo 2, comma 6, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125, si
interpreta nel senso che la facolta' degli enti destinatari delle
anticipazioni di liquidita' di cui all'articolo 1 del decreto-legge 8
aprile 2013, n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge 6
giugno 2013, n. 64, di utilizzare la quota accantonata nel risultato
di amministrazione a seguito dell'acquisizione delle erogazioni, ai
fini dell'accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilita' nel
risultato di amministrazione, puo' essere esercitata anche con
effetti sulle risultanze finali esposte nell'allegato 5/2 annesso al
decreto legislativo 23 giugno 2011, n.118, a seguito del
riaccertamento straordinario dei residui effettuato ai sensi
dell'articolo 3, comma 7, dello stesso decreto legislativo n. 118 del
2011, nonche' sul ripiano del disavanzo previsto dal comma 13 del
medesimo articolo, limitatamente ai soli enti che hanno approvato il
suddetto riaccertamento straordinario a decorrere dal 20 maggio 2015,
fermo restando il rispetto dell'articolo 3, comma 8, del medesimo
decreto legislativo n. 118 del 2011, il quale prevede che
l'operazione di riaccertamento straordinario sia oggetto di un unico
atto deliberativo").
2. Legittimazione ad adire la Corte costituzionale. Prima di
esporre i motivi che, a parere di questo giudicante, rendono le
suddette norme contrarie alla Costituzione, appare opportuno
precisare che, in base agli artt. 8 e 11, c. 6, del codice della
giustizia contabile, approvato con d.lgs 26 agosto 2016, n. 174,
queste Sezioni riunite in speciale composizione sono un organo
giudicante che esercita la giurisdizione esclusiva della Corte dei
conti in tema di contabilita' pubblica ex art.103, c. 2, Cost.,
sicche' e' indubbia la loro legittimazione ad adire la Corte
costituzionale.
3. Rilevanza della questione sul giudizio. Come esposto nella
parte in fatto la prima, e piu' importante, criticita' contabile
riscontrata dalla Sezione di controllo concerne l'azzeramento del
fondo anticipazioni liquidita' (FAL), con imputazione del
corrispondente importo al fondo crediti di dubbia esigibilita'
(FCDE). Secondo la Sezione regionale di controllo un'interpretazione
costituzionalmente orientata della norma comporta che l'utilizzo
delle risorse accantonate nel FAL a copertura del FCDE e' ammissibile
soltanto "nei limiti degli incassi in cento residui registrati in
corso d'anno" e la norma di interpretazione autentica "non introduce
elementi nuovi per l'interpretazione dei presupposti e dei limiti e
delle modalita' per l'utilizzo del FAL per l'accantonamento a FCDE,
ma si limita a stabilire la decorrenza contabile di tale
utilizzo"(deliberazione impugnata pag. 37).
Il Comune di Napoli, di contro, sostiene che l'interpretazione
costituzionalmente orientata proposta dalla Sezione di controllo non
e' corretta perche' "la disciplina di cui all'art.2, comma 6, del
D.L. 78/2015 ed all'art. 1, comma 814, della legge n. 205/2017, non
trasforma l'anticipazione di liquidita' in una forma di
indebitamento, come erratamente sostenuto nella deliberazione
gravata, ma, molto piu' semplicemente, riduce l'ammontare del FCDE di
un importo corrispondente all'ammontare dal FAL".
Da quanto detto appare evidente come la decisione che il Collegio
deve prendere dipende dall'interpretazione delle norme in questione,
nel senso che, se si ritiene corretta l'interpretazione letterale
della norma sostenuta dal Comune di Napoli e dalla Procura generale,
il ricorso e' da accogliere, con il conseguente annullamento della
delibera in parte qua, mentre, se si ritiene corretta l'opzione
ermeneutica costituzionalmente orientata elaborata dalla Sezione
regionale di controllo o se dovesse essere dichiarata
l'illegittimita' costituzionale delle suddette norme, il ricorso
sarebbe da respingere, confermando la statuizione della delibera
impugnata.
Va peraltro evidenziato che la criticita' contabile in questione
e' quella di maggiore significativita' e consistenza economica,
atteso che, essendo stato integralmente azzerato il FAL, l'importo
del disavanzo del Comune di Napoli e' stato diminuito dell'importo di
euro 1.140.485.893,16.
Per quanto riguarda il requisito temporale richiesto per
l'applicabilita' della norma di interpretazione autentica
("limitatamente ai soli enti che hanno approvato il suddetto
riaccertamento straordinario a decorrere dal 20 maggio 2015"), dagli
atti di causa risulta che il riaccertamento straordinario dei
residui, previsto dall'articolo 3, c. 7, del decreto legislativo 23
giugno 2011, n. 118, e' stato approvato dal Comune di Napoli con
delibera della Giunta comunale n. 370 in data 8 giugno 2015,
rettificata con la successiva deliberazione n. 479 del 24 luglio 2015
in relazione ad errori materiali di compilazione (delibera impugnata
pag. 33).
4. Impossibilita' di interpretazione costituzionalmente conforme.
Sempre in tema di ammissibilita' occorre verificare se sia possibile
un'interpretazione della norma in questione conforme ai principi
costituzionali, atteso che, secondo la consolidata giurisprudenza
della Corte costituzionale, il giudice a quo, pena l'inammissibilita'
della questione, ha l'onere di verificare se e' possibile una
interpretazione delle disposizioni sospettate di incostituzionalita'
in grado di eliminare l'asserito contrasto.
Nel caso in esame tale verifica, e' ancor piu' rilevante perche'
nella delibera impugnata e' esposta un'opzione ermeneutica che
eliderebbe il contrasto con le norme costituzionali.
Rinviando per la disamina dell'interpretazione proposta dalla
Sezione regionale di controllo al successivo punto 9, e' sufficiente
anticipare che il Collegio non ritiene possibile un'interpretazione
della norma diversa da quella letterale che, unitamente alla legge di
interpretazione autentica, non lascia dubbi sulla effettiva volonta'
del legislatore.
Va evidenziato, infatti, che l'interpretazione adeguatrice non e'
praticabile a totale discrezione del giudice, ma e' legata al
presupposto oggettivo costituito dall'esistenza di un dato lessicale
polisenso suscettibile di letture alternative, tale cioe' da
esprimere, in applicazione dei generali canoni ermeneutici, due o
piu' possibili significati, dei quali uno soltanto compatibile con i
precetti costituzionali. Ne consegue che quando, come nel caso di
specie, l'univoco tenore letterale della norma non consente altre
interpretazioni, l'accesso al sindacato di legittimita'
costituzionale diventa una strada obbligata.
5. Il fondo anticipazioni liquidita' (FAL). Per comprendere
l'esatta portata delle disposizioni in esame, appare opportuno
chiarire la genesi del fondo anticipazioni liquidita' (FAL). A tal
fine e' necessario richiamare le sentenze n. 181/2015, 269/2016 e
89/2017 della Corte costituzionale che, pronunziandosi sulle
anticipazioni di liquidita' di cui al d.l. 8 aprile 2013, n. 35,
convertito, con modificazioni, dalla l. 6 giugno 2013, n. 64, hanno
affermato che "L'anticipazione non deve [...] rappresentare una
risorsa aggiuntiva per la copertura di spese o disavanzi, bensi' un
istituto di natura finanziario-contabile avente lo scopo di fornire
liquidita' per onorare debiti pregressi, gia' regolarmente iscritti
in bilancio ed impegnati o comunque vincolati" e, per evitare questo
effetto, e' stato previsto "l'obbligo di sterilizzare
l'anticipazione, affinche' la stessa da strumento di
flessibilizzazione della cassa non diventi anomalo mezzo di copertura
di nuove spese e di riduzione del disavanzo con modalita' contrarie
agli artt. 81 e 119, sesto comma, Cost."
E' stato inoltre precisato che le modalita' di contabilizzazione
previste dall'art. 1 c. 692, della legge 28 dicembre 2015, n. 208,
(iscrizione nel titolo di spesa riguardante il rimborso dei prestiti,
di un fondo anticipazione di liquidita', di importo pari alle
anticipazioni incassate nell'esercizio, non impegnabile e pagabile,
destinato a confluire nel risultato di amministrazione, come quota
accantonata) consentono tale sterilizzazione, atteso che "la
locuzione «confluire nel risultato di amministrazione come quota
accantonata» altro non significa che «neutralizzazione» della
correlata posta attiva ai fini del calcolo del risultato di
amministrazione".
Sebbene prevista legislativamente per le sole regioni,
l'istituzione del fondo anticipazioni di liquidita' nella parte
accantonata del risultato di amministrazione era stata
precedentemente individuata dalla Sezione delle Autonomie di questa
Corte con riferimento ai comuni. Nella delibera n. 33 del 17 dicembre
2015, la predetta Sezione ha affermato che "Nei bilanci degli enti
locali soggetti alle regole dell'armonizzazione contabile, la
sterilizzazione degli effetti che le anticipazioni di liquidita'
erogate ai sensi del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito
dalla l. 6 giugno 2013, n. 64, e successive modificazioni,
integrazioni e rifinanziamenti, producono sul risultato di
amministrazione va effettuata stanziando nel Titolo della spesa
riguardante il rimborso dei prestiti un fondo, non impegnabile, di
importo pari alle anticipazioni di liquidita' incassate
nell'esercizio, la cui economia confluisce nel risultato di
amministrazione come quota accantonata ai sensi dell'art. 187 del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267".
Successivamente il decreto del Ministero dell'Economia e delle
Finanze del 4 agosto 2016 ha recepito tali indicazioni e, modificando
alcuni allegati al d.lgs. n. 118/2011, ha esplicitamente previsto,
nella parte dedicata alla composizione del risultato di
amministrazione al 31 dicembre, l'inserimento della voce: "Fondo
anticipazioni liquidita' decreto-legge n. 35 del 2013 e successive
modifiche e rifinanziamenti" (art. 5, lett. e) ed f), per il bilancio
di previsione e, art. 6, lett. f), per quel che concerne il
rendiconto).
Il meccanismo e' abbastanza semplice: stanziando nella parte in
uscita un fondo non impegnabile, di importo pari alle anticipazioni
di liquidita' incassate nell'esercizio, si preclude qualunque
utilizzo in bilancio di dette risorse per la copertura di disavanzi
ovvero di spese diverse e ulteriori rispetto alla finalita' tipica
del pagamento dei debiti pregressi previsti dalla legge. Inoltre,
facendo confluire tale fondo (che essendo non impegnabile costituisce
un'economia di spesa) nella parte accantonata del risultato di
amministrazione, si sterilizza il miglioramento dello stesso,
derivante dal pagamento dei residui passivi fatto con
l'anticipazione, che viene erogata proprio per consentire il
pagamento di debiti pregressi gia' regolarmente iscritti in bilancio
ed impegnati (debiti "certi liquidi ed esigibili" ad una determinata
data).
In tal modo si impedisce che un'erogazione destinata ad incidere
solo sulla cassa dell'ente determini un miglioramento del risultato
di amministrazione e conseguentemente un incremento della capacita'
di spesa.
Da quanto detto discende che il FAL puo' modificarsi soltanto in
seguito alla restituzione dell'anticipazione che avviene a "rate
costanti, comprensive di quota capitale e quota interessi, con durata
fino a un massimo di 30 anni (d.l. 35/2013, art. 1, c. 13, per gli
enti locali e art. 2, c.1, lett. c, per le regioni); piu' esattamente
la riduzione puo' avvenire in misura corrispondente all'importo della
quota capitale della rata di rimborso annuale.
Questo meccanismo e' stato chiarito dalla Sezione delle Autonomie
nella deliberazione 33/2015 sopra citata nella quale e' affermato che
"Il fondo di sterilizzazione degli effetti delle anticipazioni di
liquidita' va ridotto, annualmente, in proporzione alla quota
capitale rimborsata nell'esercizio".
6. I dubbi di incostituzionalita'. Ritiene il Collegio che una
riduzione del FAL, originata da un titolo diverso dall'avvenuto
rimborso dell'anticipazione di liquidita', ne determina un utilizzo
per finalita' diverse dalla mera provvista di cassa, ed in tal modo
amplia la capacita' di spesa dell'ente, violando numerosi principi
costituzionali.
6.1. Elusione del giudicato costituzionale. In primo luogo viene
in evidenza la violazione dell'art 136 Cost., per elusione del
giudicato costituzionale.
Come si detto le sentenze 181/2015, 269/2016 e 89/2017 hanno
affermato che un'interpretazione sistematica e costituzionalmente
orientata delle norme statali porta a concludere che le anticipazioni
di liquidita' "altro non costituiscono che anticipazioni di cassa di
piu' lunga durata temporale rispetto a quelle ordinarie". Proprio in
quanto tali, esse "non possono finanziare la copertura di disavanzi o
spese di pertinenza degli esercizi successivi all'entrata in vigore
del d.l. n. 35 del 2013" e per evitare siffatto risultato e' stata
prevista la sterilizzazione tramite il FAL.
La norma della cui costituzionalita' si dubita, consentendo di
utilizzare il FAL per finanziare il FCDE (o meglio trasformando il
FAL in FCDE) aggira siffatte statuizioni, perche' elimina la
sterilizzazione, migliorando il risultato di amministrazione, e
aumenta la capacita' di spesa degli enti, diminuendo l'importo
complessivo del risultato di amministrazione che deve essere
accantonato.
Giova ricordare che la giurisprudenza costituzionale ha piu'
volte censurato "la volonta' legislativa di mantenere in piedi o di
ripristinare, sia pure indirettamente, in contrasto con il sistema
dell'efficacia delle decisioni caducatorie, gli effetti di quella
struttura normativa che aveva formato oggetto della [...] pronuncia
di illegittimita' costituzionale" (ex plurimis sentenze 224/
2016,169/ 2015, 72/2013).
6.2. Violazione del pareggio del bilancio. In secondo luogo e'
violato il principio del pareggio di bilancio e della necessaria
copertura finanziaria sancito dagli articoli 81 e 97 c. 1 Cost.,
perche' un'anticipazione di cassa non costituisce una valida
copertura finanziaria delle spese e nessun bilancio puo' considerarsi
in equilibrio in assenza della necessaria copertura delle spese.
La giurisprudenza costituzionale ha chiarito che il principio
della copertura finanziaria, "costituisce una clausola generale in
grado di operare pure in assenza di norme interposte quando
l'antinomia coinvolga direttamente il precetto costituzionale:
infatti «la forza espansiva dell'art. 81, quarto [oggi terzo] comma,
Cost., presidio degli equilibri di finanza pubblica, si sostanzia in
una vera e propria clausola generale in grado di colpire tutti gli
enunciati normativi causa di effetti perturbanti la sana gestione
finanziaria e contabile»" (sentenze n. 192 del 2012, 184/ 2016).
Il principio del pareggio di bilancio consiste nella "continua
ricerca di un armonico e simmetrico bilanciamento tra risorse
disponibili e spese necessarie per il perseguimento delle finalita'
pubbliche"; esso e' immanente nell'ordinamento finanziario delle
amministrazioni pubbliche in quanto derivante dall'art 81 della
Costituzione e "non si realizza soltanto attraverso il rispetto del
meccanismo autorizzatorio della spesa, il quale viene salvaguardato
dal limite dello stanziamento di bilancio, ma anche mediante la
preventiva quantificazione e copertura degli oneri" (sentenze n.
70/2012, n. 115/2012, n. 250/2013 e n. 266/2013).
Orbene, se con il FAL si finanzia il FCDE viene ampliata la
capacita' di' spesa dell'ente atteso che il meccanismo del FCDE
comporta una necessaria contrazione della spesa. Nel bilancio di
previsione, questa contrazione avviene con un meccanismo simile a
quello del FAL (stanziamento in bilancio di un'apposita posta non
impegnabile che confluisce poi nel risultato di amministrazione),
mentre nel rendiconto avviene con l'accantonamento del relativo
importo sul risultato di amministrazione. Conseguentemente se
diminuisce la quota accantonata del risultato di amministrazione si'
ha un aumento della capacita' di spesa direttamente correlata
all'aumento della parte disponibile dell'avanzo o alla riduzione del
disavanzo.
6.3. Violazione divieto di indebitamento. In terzo luogo si viola
il divieto di indebitamento per spese diverse da quelle di
investimento previsto dalla "regola aurea" sancita dal sesto comma
dell'art. 119 Cost. La Corte costituzionale dopo aver precisato che
l'anticipazione di cassa ha anche una funzione di finanziamento, ha
affermato che "la causa di finanziamento dell'anticipazione e' stata
ritenuta compatibile col divieto di cui all'articolo 119, sesto
comma, Cost. nei casi in cui [...] non costituisca surrettiziamente
un mezzo di copertura alternativo della spesa (sentenza n. 188/2014).
Tale principio e' espresso anche nell'articolo 3, c. 17, della
legge 24 dicembre 2003, n. 350, il quale dispone che, agli effetti
dell'articolo 119, sesto comma, Cost., non costituiscono
indebitamento "le operazioni che non comportano risorse aggiuntive,
ma consentono di superare, entro il limite massimo stabilito dalla
normativa statale vigente, una momentanea carenza di liquidita' e di
effettuare spese per le quali e' gia' prevista idonea copertura di
bilancio".
L'incremento della capacita' di spesa che si e' sopra illustrato
determina violazione della suddetta norma costituzionale, almeno per
la quota del FCDE riferita alla spesa corrente.
Va peraltro evidenziato che il nuovo principio di competenza
finanziaria potenziata, in base al quale la registrazione
dell'accertamento avviene nell'esercizio finanziario nel quale
l'obbligazione giuridica sorge, mentre la sua imputazione avviene in
quello nel quale la stessa diviene esigibile, rende poco frequente
l'ipotesi di costituzione ed accantonamento a FCDE per le entrate in
conto capitale, tenendo conto del fatto che non richiedono
l'accantonamento i trasferimenti da altre amministrazioni pubbliche
(in quanto entrate destinate ad essere accertate a seguito
dell'assunzione dell'impegno da parte dell'amministrazione erogante)
e i crediti assistiti da fidejussione.
6.4. Violazione principio di eguaglianza. Un quarto profilo di
incostituzionalita' riguarda la violazione dell'art. 3 per
irragionevolezza della norma.
Va ricordato che "la giurisprudenza costituzionale «ha desunto
dall'art. 3 Cost. un canone di "razionalita'" della legge svincolato
da una normativa di raffronto, rintracciato nell'«esigenza di
conformita' dell'ordinamento a valori di giustizia e di equita'"
[...] ed a criteri di coerenza logica, teleologica e
storico-cronologica, che costituisce un presidio contro l'eventuale
manifesta irrazionalita' o iniquita' delle conseguenze della stessa»"
(Corte Cost. sentenze 162/ 2014, punto 13 del diritto, e n. 87/2012
ivi citata).
Ancora di recente e' stato affermato che "la previsione di
identiche conseguenze per condotte omogenee, ma caratterizzate da un
minor disvalore dell'una rispetto all'altra, si traduce in una
violazione del principio di ragionevolezza che designa
l'illegittimita' costituzionale della norma in esame per violazione
dell'art. 3 Cost." (sentenza 2/2019, punto 3.3. del diritto). Con la
norma in esame viene addirittura premiato il comportamento di maggior
disvalore sociale.
Occorre premettere che, generalmente, il ricorso
all'anticipazione di cassa e' causato dalla presenza in bilancio di
residui attivi inesigibili o insussistenti e che la deficienza di
liquidita' si manifesta per effetto del finanziamento di spese
mediante i suddetti residui. Al riguardo la Corte costituzionale ha
affermato che "l'anticipazione di cassa e' negozio caratterizzato da
una causa giuridica nella quale si combinano la funzione di
finanziamento con quella di razionalizzazione dello sfasamento
temporale tra flussi di spesa e di entrata" (sentenza 188/2014) e che
la ratio dell'anticipazione di liquidita' "e' quella di riallineare
nel tempo la cassa degli enti strutturalmente deficitari con la
competenza, attraverso un'utilizzazione limitata al pagamento delle
passivita' pregresse unita a contestuali risparmi nei bilanci futuri,
proporzionati alle quote di debito inerenti alla restituzione della
anticipazione stessa cosi' da rientrare dai disavanzi gradualmente ed
in modo temporalmente e finanziariamente proporzionato alla
restituzione dell'anticipazione" (sentenze 181/2015, 279/2016,
89/2017).
Pertanto, il ricorso all'anticipazione di liquidita' e'
sintomatico di una diffusa illegalita' finanziaria nella gestione
dell'ente, consistente nella violazione dell'equilibrio di bilancio,
essendo state sostenute spese senza un'effettiva copertura.
In maniera paradossale la norma, consentendo di utilizzare il FAL
per finanziare il FCDE, premia l'ente che ha violato l'obbligo di
copertura delle spese, perche', avendo fatto maggiore ricorso
all'anticipazione di liquidita', vede diminuire il sacrificio
economico conseguente al passaggio alla contabilita' armonizzata. Al
contrario l'ente piu' virtuoso, che ha rispettato l'obbligo di
copertura delle spese e, avendo una buona riscossione e una buona
tempistica nei pagamenti, non ha avuto la necessita' di ricorrere
all'anticipazione di liquidita', deve sopportare per intero l'onere
del maggiore disavanzo da armonizzazione.
7. La norma di interpretazione autentica. I dubbi di
costituzionalita' sopra esposti sono rafforzati dalla norma di
interpretazione autentica contenuta nell'art. 1, comma 814, della
legge 27 dicembre 2017, n. 205. Sostanzialmente la disposizione
afferma che la facolta' di utilizzare il FAL per finanziare il FCDE
"puo' essere esercitata anche con effetti sulle risultanze finali
esposte nell'allegato 5/2 annesso al decreto legislativo 23 giugno
2011, n. 118 a seguito del riaccertamento straordinario dei residui
effettuato ai sensi dell'articolo 3, comma 7, dello stesso decreto
legislativo n. 118 del 2011".
L'allegato 5/2 contiene due prospetti: il primo serve a
rideterminare il risultato di amministrazione al 31 dicembre 2014 -
quale risultante dal rendiconto 2014 - al primo gennaio 2015,
recependo le risultanze del riaccertamento straordinario dei residui.
Il secondo contiene la composizione del risultato di amministrazione
al 1° gennaio 2015 e quindi serve per determinare l'avanzo
disponibile o il disavanzo d'amministrazione al 1° gennaio 2015. Va
ricordato infatti che a norma dell' art 187, comma 1, Tuel "Nel caso
in cui il risultato di amministrazione non sia sufficiente a
comprendere le quote vincolate, destinate e accantonate, l'ente e' in
disavanzo di amministrazione".
In base alla norma di interpretazione autentica, l'utilizzo della
quota accantonata per il FAL per finanziare il FCDE, si applica da
subito sulle risultanze finali previste nell'allegato 5/2. Poiche' le
risultanze finali in questione sono quelle che determinano
l'ammontare delle risorse disponibili (in caso di avanzo) o di quelle
da ricostituire (in caso di disavanzo), ne discende che il FAL,
contrariamente alla sua funzione, viene utilizzato per determinare un
aumento della capacita' di spesa dell'ente sotto il profilo o di un
aumento dell'avanzo disponibile o di una diminuzione del disavanzo da
coprire.
La norma di interpretazione prevede anche la possibilita' di
impiegare il FAL per ripianare il disavanzo tecnico previsto
dall'art. 3, comma 13, del d.lgs 118/2011, (nonche' sul ripiano del
disavanzo previsto dal comma 13 del medesimo articolo).
Sebbene la fattispecie esuli dall'oggetto del presente giudizio,
e' opportuno richiamarla perche' rende ancor piu' palese la volonta'
del legislatore di utilizzare il FAL come fonte di finanziamento
della spesa e non come mera anticipazione di cassa.
E' opportuno precisare, per eliminare possibili equivoci, che la
norma si riferisce al cd disavanzo tecnico e non, come generalmente
si ritiene, al disavanzo da riaccertamento straordinario, che invece
e' previsto dal successivo comma 17, come si desume sia dalla
circostanza che quest'ultimo disavanzo e' determinato nell'allegato
5/2, sia dall'uso della congiunzione "nonche'".
Anche in questa seconda ipotesi l'utilizzo del FAL determina un
incremento della capacita' di spesa, atteso che le risorse liberate,
sono utilizzate per ripianare un vero e proprio disavanzo.
Sul punto e' sufficiente richiamare la sentenza della Corte
costituzionale n. 6/2017, nella quale e' stato chiarito che "il
disavanzo tecnico, per il periodo intercorrente tra l'esercizio di
applicazione in bilancio e quello di copertura, e' un vero e proprio
disavanzo e - senza una corretta, nominativa ed analitica
individuazione dei creditori e dei debitori coinvolti nel calcolo
delle operazioni finalizzate all'ammissibilita' del disavanzo stesso
e senza un'appropriata determinazione del fondo pluriennale vincolato
- risulta non conforme a Costituzione perche' mina l'equilibrio del
bilancio, sia in prospettiva annuale che pluriennale".
Alla luce di quanto sopra esposto, ritiene il Collegio che la
norma di interpretazione autentica rende ancor piu' palese la
violazione delle norme costituzionali sopra individuate e conferma,
se vi fossero dubbi, che la norma utilizza la quota accantonata nel
FAL per incrementare la capacita' di spesa degli enti che hanno
ottenuto l'anticipazione di liquidita'.
8. La tesi del comune di Napoli
Il Comune di Napoli sostiene che "la disciplina di cui all' art.
2, comma 16, del D.L. 78/2015 ed all'art. 1, comma 814, della legge
n. 205/2017, non trasforma l'anticipazione di liquidita' in una forma
di indebitamento, come erratamente sostenuto nella deliberazione
gravata, ma, molto piu' semplicemente, riduce l'ammontare del FCDE di
un importo corrispondente all'ammontare dal FAL".
La tesi e' palesemente infondata. Innanzi tutto dal punto di
vista letterale la disposizione non consente questa interpretazione,
perche' fa espresso riferimento all'utilizzo della "quota accantonata
nel risultato di amministrazione a seguito dell'acquisizione delle
erogazioni, ai fini dell'accantonamento al fondo crediti di dubbia
esigibilita' nel risultato di amministrazione" e non viceversa.
Inoltre se la norma fosse interpretata come sostiene il Comune di
Napoli si porrebbe in contrasto con le disposizioni contenute nel
d.lgs 118/2011 e con i principi contabili. In particolare il
principio contabile applicato concernente la competenza finanziaria
(allegato 4/2 al d.lgs. 118/2011) prevede due criteri per la
determinazione del FCDE a rendiconto, quello cd ordinario, e quello
cd semplificato, ma in nessuno dei due metodi e' previsto un cospicuo
abbattimento del FCDE come quello che vi sarebbe secondo la tesi
prospettata dal Comune di Napoli. Inoltre l'adozione del metodo
semplificato viene circondata da particolari cautele, precisando che
"l'adozione di tale facolta' e' effettuata tenendo conto della
situazione finanziaria complessiva dell'ente e del rischio di
rinviare oneri all'esercizio 2019".
In ogni caso, anche se fosse possibile accedere alla lettura
della norma prospettata dal comune, rimarrebbero immutati i dubbi di
costituzionalita', ed in particolare la violazione dell'articolo 3,
perche' ancora una volta verrebbe ridotto il sacrificio dell'ente
meno virtuoso, e soprattutto degli art 81 e 97 primo comma, perche',
depotenziando il FCDE, per gli enti in disavanzo si impedirebbe
l'effettivo riequilibrio del bilancio, mantenendo crediti inesigibili
o insussistenti e per quelli in avanzo si autorizzerebbero spese
senza copertura, generandosi risorse, corrispondenti alle quote di
avanzo libero, in realta' non esistenti.
Giova precisare, infatti, che il FCDE, anch'esso previsto nella
parte accantonata del risultato di amministrazione, e' una posta
collegata alle entrate, la cui funzione e' quella di "precludere
l'impiego di risorse di incerta acquisizione. In sostanza esso e' un
fondo rettificativo, in diminuzione di una posta di entrata,
finalizzato a correggere il valore nominale dei crediti dell'ente in
relazione alla parte di essi che si prevede di non incassare in corso
di esercizio. Per questo motivo, in parte entrata si iscrive il
credito al valore nominale (punto 3.3 dell'allegato 4/2 del d.lgs. n.
118 del 2011), mentre tra le passivita' si inserisce l'importo di
prevedibile svalutazione (art. 46 «Fondo crediti di dubbia
esigibilita'», del d.lgs. n. 118 del 2011 e punto 3.3 dell'allegato
4/2 del medesimo decreto), il quale viene accantonato proprio al fine
di evitare un risultato di amministrazione negativo a seguito delle
eventuali minusvalenze derivanti dalla riscossione dei crediti
soltanto parziale" (Corte costituzionale, sentenza n. 279/2016).
In altre parole, il FCDE mira ad accumulare risorse sufficienti a
coprire le prevedibili insussistenze di crediti, in maniera da
prevenire squilibri di bilancio, collegati a crediti la cui
riscossione risulti statisticamente improbabile o impossibile. Per
raggiungere questo scopo l'allegato 4/2 del d.lgs. n. 118 del 2011 al
punto 9.2, dispone che "L'utilizzo della quota accantonata per i
crediti di dubbia esigibilita' e' effettuato a seguito della
cancellazione dei crediti dal conto del bilancio, riducendo di pari
importo il risultato di amministrazione".
9. L'interpretazione della Sezione di controllo. La Sezione
regionale di controllo, dopo aver premesso che un integrale e non
giustificato assorbimento di un fondo nell'altro sarebbe
incostituzionale, per violazione degli artt. 81, 97 e 119, comma 6,
Cost., "perche' l'effetto sarebbe sicuramente quello del surrettizio
finanziamento della copertura di disavanzi effettivi «generando una
plusvalenza fittizia ai fini della determinazione del risultato di
amministrazione", ritiene che la norma, per essere conforme ai
principi costituzionali del pareggio di bilancio, deve essere
interpretata ed applicata nel senso di "autorizzare un «utilizzo» del
FAL a finanziamento del FCDE solo nei limiti degli incassi in conto
residui registrati in corso d'anno" e che la norma di interpretazione
autentica si limita soltanto a rendere il suddetto meccanismo
applicabile "in sede di riaccertamento straordinario, consentendo,
gia' con tale decorrenza, una riduzione del sacrificio aggiuntivo in
termini di spesa, richiesto dalla nuova contabilita' armonizzata".
La Sezione di controllo richiama espressamente la propria
delibera 1/2017 per quanto concerne la ragionevolezza di tale
interpretazione. Si legge in tale delibera che "l'utilizzo del FAL
nel FCDE puo' determinare una riespansione della capacita' di spesa,
perche' cambia il sistema di ripiano e di rientro dal disavanzo". In
particolare si afferma che "il disavanzo da FAL, essendo gia' incluso
nel precedente risultato di amministrazione, continua ad essere
ripianato con le regole ordinarie, quello aggiuntivo, determinato dal
FCDE, si ripiana in 30 anni, a titolo di maggiore disavanzo".
Questi effetti distorsivi non si realizzerebbero, invece, quando
"si e' registrato nell'anno un incasso in conto residui superiore
alla quota di ammortamento (utile alla restituzione anticipata), che
non e' stato registrato ne' dal FAL (ridotto solo per il secondo),
ne' dal FCDE, che si riduce solo per effetto della stabile crescita
della riscossione in conto residui", perche' in questo caso "vi e'
certezza, da un lato, che il FAL abbia gia' raggiunto i suoi
obiettivi costituzionali, dall'altro, che l'utilizzo ai fini
dell'accantonamento a FCDE corrisponda ad una quota parte dello
stesso che risulti effettivamente sovradimensionata rispetto al
rischio di insoluti e insussistenze attuali dell'attivo".
In buona sostanza, l'utilizzo del FAL per finanziare il FCDE, ai
sensi dell'art. 2, comma 6, del D.L. n. 78/2015; sarebbe ammissibile
solo "nella misura implicita (massima) della riscossione in conto
residui, di anno in anno intervenuta".
Sempre secondo la Sezione tale meccanismo eviterebbe la
disparita' di trattamento tra enti virtuosi, che non hanno avuto
necessita' di ricorrere alle anticipazioni straordinarie di
liquidita' ex D.L. n. 35/2013, e non virtuosi, che di tale
anticipazione hanno avuto bisogno.
Osserva il Collegio che quella proposta dalla Sezione regionale
di controllo non e' una interpretazione ma una particolare modalita'
di applicazione. Infatti l'interpretazione letterale, prevista
dall'art 12, comma 1, delle disposizioni sulla legge in generale
("Nell' applicare la legge non si puo' ad essa attribuire altro senso
che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo
la connessione di esse; e dalla intenzione del legislatore"), e tutti
gli altri canoni ermeneutici elaborati dalla scienza giuridica,
escludono che alla norma possa attribuirsi il significato individuato
dalla Sezione di controllo, ne' viene indicato alcun canone
ermeneutico che suffraga l'interpretazione proposta. In realta' la
Sezione, per evitare i risultati aberranti che la disposizione
comporta e non potendo adire la Corte costituzionale, ha manipolato
la norma, aggiungendo alla stessa l'inciso "nella misura massima
della riscossione in conto residui, di anno in anno intervenuta". Ma
in tal modo e' stata fatta un'operazione manipolativa, propria delle
sentenze additive della Corte costituzionale, che esula dai compiti
dell'interprete e rientra in quelli riservati esclusivamente al
Giudice delle Leggi.
Inoltre il criterio individuato dalla. Sezione di controllo e' in
contrasto con la norma di interpretazione autentica. Infatti, atteso
che la trasformazione del FAL in FCDE "puo' essere esercitata anche
con effetti sulle risultanze finali esposte nell'allegato 5/2" e che
il predetto allegato ridetermina, con effetto dal primo gennaio 2015,
il risultato di amministrazione al 31 dicembre 2014, recependo le
risultanze del riaccertamento straordinario dei residui, appare
evidente che in siffatto lasso temporale non puo' essere avvenuta
alcuna riscossione in conto residui. Pertanto l'interpretazione
proposta dalla Sezione di controllo non puo' trovare applicazione.
Infine, quanto all'affermazione che l'utilizzo del FAL nel FCDE
cambia il sistema di rientro dal disavanzo, perche' quello derivante
dalla necessita' di costituire il FAL, essendo gia' incluso nel
precedente risultato di amministrazione, dovrebbe essere ripianato
con le regole ordinarie, mentre quello determinato dal FCDE, si
ripiana in 30 anni, a titolo cd extra deficit, osserva il Collegio
che tale assunto non e' corretto perche' anche agli enti locali puo'
essere esteso il ripiano trentennale previsto dall'art. 1, comma 694,
della legge 28 dicembre 2015, n. 208 per l'eventuale disavanzo
risultante nell'esercizio di erogazione dell'anticipazione
("L'eventuale disavanzo risultante nell'esercizio di erogazione
dell'anticipazione, per un importo pari al fondo di cui al comma 693,
lettera a), e' annualmente ripianato per un importo pari
all'ammontare del rimborso dell'anticipazione stessa, effettuato nel
corso dell'esercizio") e dal comma 699 per quello derivante dalla
costituzione del FAL ("L'eventuale disavanzo di amministrazione
derivante dall' accantonamento al fondo anticipazione di liquidita'
di cui al comma 698 e' ripianato annualmente, a decorrere dal 2016,
per un importo pari all'ammontare dell'anticipazione rimborsata nel
corso dell'esercizio precedente").
Sarebbe infatti illogico concedere un'anticipazione da restituire
in trenta annualita' e poi pretendere che il riallineamento tra cassa
e competenza avvenga in un termine molto piu' breve. Infatti se
l'ente poteva ripianare nei ristretti termini previsti dall'art 188
Tuel Io squilibrio di competenza che si rifletteva sulla cassa
impedendo i pagamenti, non aveva alcun bisogno di ricorrere ad
un'anticipazione di cassa da restituire in un tempo cosi' lungo.
Giova a tal fine ricordare che, la ratio dell'anticipazione di
liquidita' "quale si ricava dalla genesi del decreto-legge e dai suoi
lavori preparatori, e' quella di riallineare nel tempo la cassa degli
enti strutturalmente deficitari con la competenza, attraverso
un'utilizzazione limitata al pagamento delle passivita' pregresse
unita a contestuali risparmi nei bilanci futuri, proporzionati alle
quote di debito inerenti alla restituzione della anticipazione stessa
cosi' da rientrare dai disavanzi gradualmente ed in modo
temporalmente e finanziariamente proporzionato alla restituzione
dell'anticipazione" (Corte costituzionale sentenza 181/2015, punto
3.2. e sentenza 89/ 2017, punto 7.1).
Inoltre, consentendo il recupero trentennale del disavanzo si
evita anche l'aggravamento derivante dal cambiamento del sistema di
sterilizzazione (dal residuo passivo, che sarebbe stato eliminato con
il pagamento delle rate e quindi in un arco di tempo maggiore, al
sistema del FAL, previsto con il passaggio all'armonizzazione), e si
eviterebbero ingiustificate disparita' di trattamento tra enti locali
e regioni.
In conclusione, ritiene il Collegio che ai fini della riduzione
del FAL a nulla rileva l'eventuale riscossione dei residui attivi che
finanziavano i residui passivi eliminati in seguito al loro pagamento
con la disponibilita' di cassa derivante dall'anticipazione. Infatti,
come affermato dalla Sezione Autonomie con delibera 28/2017 qualora
si verifichi che "l'oculata gestione di un ente e il recupero di
residui attivi producano risorse che, in apparente incoerenza con i
principi di sana gestione finanziaria, potrebbero apparire bloccate,
in quanto non destinabili a spesa "nuova", la naturale destinazione
di queste risorse dovrebbe essere quella della riduzione/ estinzione
del debito derivante dall'anticipazione di liquidita', previa
rinegoziazione del mutuo contratto con la Cassa Depositi e prestiti
o, per le regioni, del contratto stipulato con il MEF.
In tal modo si accelererebbe il percorso di allineamento della
cassa con la gestione di competenza, che, costituisce la ratio delle
anticipazioni di liquidita', si alleggerirebbe il bilancio di un
notevole onere pluriennale, si ridurrebbe la spesa per il pagamento
degli interessi contrattualmente previsti. Ed infine, last but not
least, si recupererebbe, almeno in parte, la violazione del patto
intergenerazionale conseguente al recupero trentennale
dell'anticipazione di liquidita' che, unitamente al ripiano
trentennale del disavanzo da riaccertamento straordinario, sta
scaricando sulle prossime generazioni masse notevoli di debito.
10. Conclusioni. Sulla base di quanto sopra esposto il Collegio
ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 6, del d.l. 19 giugno
2015, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla l. 6 agosto 2015,
n. 125, come interpretato autenticamente dall'art. 1, comma 814,
della 1. 27 dicembre 2017, n. 205 in relazione agli articoli 3, 81,
97, primo comma, 119, sesto comma, e 136 della Costituzione.